关于加快我市城镇建设的建议案
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(2010年5月6日政协启东市第十三届委员会常务委员会第十三次会议审议通过)

       根据市十三届政协三次会议确定的工作任务,市政协围绕“加快我市城镇建设”这一课题,组织部分政协常委、委员及相关部门的专业人员分成三个子课题调研组,分别就主城区和吕四港城建设、建制镇建设、农民集中居住区建设三个专题开展调查研究。在认真听取和吸收社会各界的建议意见并借鉴外地先进经验的基础上,形成3份调研报告。经市十三届政协常委会第13次会议协商讨论,特提出《关于加快我市城镇建设的建议案》。
       近几年来,我市以科学发展观统揽全局,抢抓机遇,攻坚克难,大力实施启东特色的城镇化战略,城镇建设的推进力度不断加大,投入不断增多,成效日益显现。一是规划建设目标清晰明确。确立了“一主两副多组团”的市域城镇规划建设思路和体系,着力做精做深“上海1小时都市圈新兴滨江临海城市”。二是基础设施逐步完善。2006年以来,全市每年以超过10亿元资金投入基础设施建设,城镇功能逐步增强,城镇面貌不断改观。三是城镇建设进入全面提升新阶段。初步形成了城区、吕四港城、建制镇、自然集镇梯次带动的城镇发展格局。四是对农民集中居住区建设有了一定的探索。但是,我市城镇建设与经济社会快速发展和构建“上海1小时都市圈新兴滨江临海城市”的要求相比,还有一定的差距:一是城市化水平与经济发展水平不够协调。2009年,我市实现GDP360亿元,人均GDP超5000美元。按照国际城市化的一般经验,人均GDP5000美元,对应的城市化率应在59%-69%之间,而我市城市化率目前仅为48%,比南通市平均水平低2个百分点,比全省平均水平低6个百分点。二是城区尤其是建制镇的辐射带动作用不强。一些建制镇镇区规模普遍偏小,基础设施建设欠帐较多,配套功能还不完善,吸纳集聚功能较弱。三是农民集中居住区建设难推进。要改变上述这些状况,必须抢抓启东兼有两大国家战略叠加和区域大交通格局新变化的重大历史机遇,进一步解放思想,转变观念,开拓创新,破解难题,加快主城区建设步伐,突出吕四港城开发建设,大力扶助建制镇建设,切实加强自然集镇管理与服务,稳步推进农民集中居住区建设,进一步增强和发挥城镇建设在助推经济社会发展中的重要引擎作用,为启东新一轮大发展提供广阔的空间,进一步提高启东综合竞争力。
       一、加快主城区建设
       1. 迅速完善并固化规划。一是完善强化规划体系。高度重视当前规划修编工作,进一步提高对规划龙头地位作用的认识,切实增强规划意识,紧紧抓住江苏沿海开发和长三角一体化两大国家战略的实施、区域大交通格局新变化的历史机遇,尽快搞好以城镇总体规划为主体的规划修编工作,实现规划区范围控规全覆盖和重点片区修规全覆盖,加快形成科学完整的规划体系。二是完善决策体系,强化法定地位。调整充实城市规划委员会和城市规划咨询委员会人员,注意吸收熟悉规划建设方面的人大代表、政协委员、专家学者以及社会各界代表。重大规划都必须经过规划咨询委员会论证、规划委员会决策,实行严格的票决制。对经过规划委员会票决通过的各类规划,应由启东市人民代表大会或人大常委会票决通过,确定其相应的法定地位,增强规划的权威性、严肃性,防止人为随意修改的现象发生。三是完善规划公示制度。加快建设高档次、高品位的启东市城镇规划展示馆,在城镇的显要位置建好现代化的规划方案公示牌,使其成为全市人民知晓城乡规划的大众媒介平台,引导外来考察、投资、观光者了解启东市情、展望启东美好未来的一个最便捷的展示平台。
       2. 加快安置房建设速度。要按照安置先行的要求,尽快做好安置地块建设的前期准备工作。在保证质量的前提下加快建设,高标准高质量地完成安置房建设任务,尽最大努力缩短拆迁户过渡时间,缓解拆迁与安置之间的矛盾,逐步实行现房安置,实现拆迁户零过渡。
       3.加大拆迁推进力度。要结合我市拆迁工作的实际,进一步研究完善拆迁政策,做到与时俱进,增强政策的适用性。要健全整体联动合力推进机制,充分利用政府资源强势推进,将拆迁工作推进情况列入相关部门效能考核内容,同时激励各部门支持、参与拆迁工作。完善违章建筑源头管理机制,强势推进拆违工作。
       4. 拓宽城建资金筹措渠道。一是及时足额征收土地出让金。市国土局、财政局要严格按照新“国十条”规定,组织专人采取强有力的手段对土地出让欠款进行清收,严格按照法律和合同办事。同时对各项缓交规费进行梳理,按时足额征收。二是整合土地资源。对已出让土地进行跟踪检查,督促加快开发建设;对闲置土地要根据相关政策规定,分门别类制定处置方案,加大清理力度;对存量土地要想办法尽快盘活,提高土地利用率。三是借鉴常熟、日照等地港城建设的成功经验,充分发挥国投公司和新城投资公司的投融资载体和操作平台作用,缓解城镇建设土地资金瓶颈矛盾。
       5. 加强城建人才队伍建设。针对我市目前城镇规划建设管理专业人才紧缺的现状,应以市人才服务中心为依托,积极引进规划、建设、城市管理等专业人才。对引进的高层次和紧缺人才,尤其对引进的中高级职称或具有注册建造师、造价工程师、监理师等证书的专业技术人才,要从政治上、生活上关心他们,为他们搭建充分施展才华的平台。同时要加强对现有人员的专业培训,提高现有人才队伍素质。
       6. 不断提高城市管理水平。创新城管机制,形成城管部门总抓,各有关部门协同配合的长效管理体制。坚持建管并举,加强市政设施建设与管护。搞好环境卫生,做美市容市貌。优化城市交通资源,全面统筹利用主城区地下空间,尝试推行公共停车位市场化管理,加强公共交通引导,减轻交通压力。加快出租车更新换代步伐,增加公交线路,延伸公交车站点。加大环保执法力度,积极推行清洁生产,严格控制污染。强化公共秩序管理意识,规范物业管理,维护社区正常的工作与生活秩序。
       二、突出吕四港城建设
       7.各项规划要尽快完善。结合吕四港开发,要以中小城市的定位来研究吕四港城规划,尽快明确吕四港城建设的发展方向、功能定位。要正确处理好开发与保护的关系,重视古镇文化和海洋生态文化保护,凸现港城和古城特色和个性,体现可持续发展原则。规划编制过程中要充分结合实际,展望未来,尊重民意,科学决策,提高规划水平。
       8.政府扶助要尽力而为。港城建设仅靠当前吕四港镇级的力量推动是很困难的,市政府应该单列考虑对吕四港城建设的扶持政策,重点在税收留成、规费使用、土地出让金返还等方面形成一套独立的类似开发区的政策体系,对其实行重点倾斜。如:对列入市级盘子的政府重大项目,由市财政直接拨付建设资金;对省市重点工程项目由市安排用地指标,办理用地手续;对旧城改造和项目建设,优先给予用地指标安排。
       9.基础设施建设要先行到位。尽快打通吕四港镇区环形通道,结合港口集疏运体系建设,拉开道路框架,形成骨干路网。加快排污管网和污水处理厂建设,逐步提高污水收集率、处理率。加大公共服务设施投入,合理规划建设市民休闲健身广场、停车场、公共厕所、垃圾收集等设施。增加四项维护投入,大力实施“净化、绿化、亮化、美化”工程,提升港城形象。
       10.建设力量要配套加强。要进一步配强工作机构,设置与港城建设相匹配的建设管理部门,选调专业人才,汇聚各方资源,进行强有力的组织推进。针对吕四港镇目前规划、建设专业人才极度匮乏、任务异常繁重的现状,应尽快增加规划建设管理等重点部门的人员编制,充实力量,以适应迫在眉睫的工作需要。
       三、扶助建制镇建设
       当前建制镇建设中存在的制约因素较多,主要有:政策支持不到位,建制镇在城乡统筹发展中处于“不农不城”的政策真空地带;缺乏科学规划和有力引导,一些建制镇一味谋求空间扩展,造成许多建设用地低水平使用;基础设施建设严重滞后,镇的集聚与辐射功能难以发挥;由于企业用地瓶颈制约,产业发展受阻,就业渠道狭窄,农村富余劳动力大量外流。当前,随着行政区域调整和城镇规划修编工作全面展开,建制镇建设面临重大契机。在完成高起点修编规划的前提下,要着力从产业、投融资、用地、户籍制度等方面支持、扶助、推进建制镇建设。
       11.强化产业支撑。一是加强特色板块经济的培育。我市镇域经济发展特色明显,许多镇都有自己的特色产业,如吕四港镇的电动工具,寅阳镇的船舶工业,惠萍镇的机械工业等。各镇要积极借鉴这些经验,根据自身实际,以市场为导向,以产业为依托,大力发展特色经济,培育科技型、商贸型、农产品加工型、旅游观光型等各具特色的板块经济。二是强化各类园区的集聚功能,推进集镇产业发展和空间拓展。在用地指标十分紧张的情况下,镇工业园区要按照集约开发、产业集聚、突出特色的原则,进一步优化产业和空间布局,提高项目的承载能力,以园区建设推进集镇经济发展,带动集镇有序拓展。三是加快市工业园区毗邻集镇配套建设步伐。把工业园区毗邻镇的配套建设纳入城镇建设统一规划,不断完善基础设施,使其成为项目落地、企业集中、产业聚集的“黄金服务平台”。
       12.创新投融资机制。要按照“政府投一块、市场融一块、向上争一块”的原则,创新多渠道、多元化的投融资机制,为集镇建设筹集更多资金。一是争取上级补助资金向集镇倾斜,如新农村建设、社会事业发展中的文化教育、医疗卫生等。二是提高土地出让金返还比例,增加投入集镇建设的资金。三是运用好市场机制,搞好集镇公用设施广告权、冠名权、经营权的拍卖,形成投资收益的良性循环。四是有条件的镇可依法尝试组建建设投资公司,建立多元投资机制,营造社会资金投资集镇基础设施建设的良好环境。五是对建制镇政府机关大楼的建设,市政府可适当拨款予以支持。可以借鉴国外城镇基础配套设施和公共服务配套设施投资市场化、公司化运作的先进经验,由政府指定的投资公司负责资金的筹集、测算、外包和工程监管及综合验收,形成全新的投融资运作机制体制。
       13.加大用地支持力度。在全市十分有限的用地指标中尽可能安排一些指标用于支持建制镇的建设发展。支持和鼓励建制镇采取改造旧镇、开发利用荒地和废弃地等多种办法,整合土地资源,开辟用地来源。大胆探索集镇建设用地流转方式,为集镇建设提供土地支持。市有关部门要积极向上争取集镇发展的专项农转用指标,增加集镇建设用地。有的点状、线状基础配套设施用地尽量不占用建设用地指标,绿化种植业向市场化、经济型种植业转变。
       14.探索户籍制度改革。通过户籍制度改革,引导农民向集镇集中。凡在建制镇有合法固定住所、稳定职业或收入来源的人员及其共同生活的直系亲属,都可以根据本人意愿办理城镇常住户口,在教育、就业、兵役、社会保障等方面享受与当地居民同等待遇,并承担相应的义务。
       15. 加强自然集镇管理。随着镇区域的调整,镇政府所属的大部分机构从原镇政府所在集镇迁走,热闹的集镇逐步冷落,形成一批新的自然集镇。对这些自然集镇和原有小集镇,要通过加强管理与服务推动其健康发展。一是建立社区居委会。按照集镇范围大小建立一个或数个社区居委会,加强社区管理。二是延伸城市管理和服务机构。市相关部门应根据集镇的需求,延伸相应的管理服务机构,加强管理和服务。三是完善必需的集镇公共基础设施,为居民提供良好的服务。四是竭力改善镇容镇貌。
       四、稳步推进农民集中居住区建设
       搞好农民集中居住区建设,要从启东实际出发,因地制宜,科学规划,分类型指导,分地区推进,分类别扶持,逐步实现农村居民区域分布由自然形态向规划形态转变,从根本上改善农村居民生产生活条件和生态环境质量。
       16. 统筹规划,分类型指导。要将村居规划纳入城市规划、集镇规划一体化的规划体系,统筹考虑农民居住空间与一、二、三产业布局、基本农田保护、重大基础设施建设衔接,合理确定农民集中居住区的布局。对城市规划控制区内的城郊村、城中村,实行城市化改造;对镇郊村,结合小城镇开发和项目开发,建设农民集中居住区;对园区开发和大项目引进需要成片拆迁区域,可提前进行农民集中居住区建设。要充分发掘集镇原有基础设施配套资源和公共服务配套资源,集中力量研究中心集镇的居住环境整治改造利用政策,鼓励一镇一片范围内的农(居)民向中心集镇集中居住,以规划引导农民向城镇转移。
       17. 因地制宜,分地区推进。对城市郊区、沿江沿海工业带、吕四港镇腹地延伸地带、农村居民成片拆迁的区域,要以城市社区为样本,实现一次性规划,一次性高标准建设到位,做到建筑新颖,套型合理,色彩协调,高低错落,使居住区建筑成为亮点和精品;对将要成片拆迁的地区,可先行一步做好基础设施建设,为逐步吸引农民进区居住创造条件、打下基础;对于面上的其他地区,要坚决在非规划区控新房,禁违章,逐步引导农民进入规划居住区。
       18. 区别对待,分类别扶持。针对制约农民集中居住区建设的土地和资金等问题,要在政策、财力、服务等方面,根据土地级差、镇级财力、村级收入等不同情况予以扶持。积极探索建立以政府投资为引导、农民和集体投入为主体、社会力量参与支持的多渠道、多层次、多元化的投资体制,破解资金缺乏的瓶颈。供电、电信、广电、建设等相关部门要在项目申报、资金投入、有关规费等方面,向农民集中居住区倾斜,能免则免,能减则减,尽量降低集中居住区的建设成本,不断扩大集中居住区的建设规模。同时,为鼓励农民进区入住,政府对土地被征用、流转和宅基地转换、弃宅进城的农民,在集中居住区购房给予更大的优惠。