关于优化提升我市养老服务体系的建议案
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关于优化提升我市养老服务体系的建议案

(2012年5月10日政协启东市第十四届委员会

常务委员会第二次会议审议通过)

 

【摘要】:近年,我市积极发展社会养老服务事业,取得了明显成效。但是,养老服务还存在着总量供给不足、养老机构准入门槛太高、服务水平偏低等问题。全市养老机构共有床位4390张,仅占全市老年人口总数的1.77%,离4%的发展目标存在较大差距。因消防安全准入等问题,一批养老机构特别是民办养老机构,无法取得合法经营资格,证照不全、管理失控;从业人员缺乏专业培训,专业救护知识不足,很大程度上影响养老服务总体质量;面广量大的居家养老服务中心(站),尚未真正发挥作用。

    我们建议:

    ●在加大财政投入的同时,大力鼓励社会资本投入,积极发展适应社会不同层次需求的机构养老;

    ●充分利用闲置资源,包括闲置的学校、医院、厂房及农民住宅,采取单独设立或就近联户等形式,大力推进“老年关爱之家”建设;

    ●大力推进“虚拟养老院”建设,结合居家养老服务中心(站),为居家老人提供个性化服务;

    ●出台符合实际、有利于发展的养老机构管理办法,突破现有准入瓶颈障碍,解决养老机构办证难、许可难的问题。

【正文】:根据市委关于“推进公共服务均等化”、“构建社会养老服务体系”的工作要求和桥港时代启东经济社会发展的新形势,市政协于4月份围绕“优化提升我市养老服务体系”这一课题,组织部分政协常委和委员,邀请民政、财政、卫生、人社、住建、国土、公安消防等部门领导同志和相关专业人员,组成两个调研组开展了近一个月的调查研究,形成了2份调研报告,经市十四届政协常委会第二次会议协商讨论,特提出本建议案。

    一、充分认清优化提升养老服务体系的重要意义

  “家家有老人,人人都会老”,养老事业事关千家万户。据第六次人口普查统计,我市60周岁以上老年人24.67万人,占户籍人口112万人的22%,高于全省近4.5个百分点,高于全国8.64个百分点。到“十二五”期末,预计全市老年人口达25.8万人,占人口总数的23% 。老年人群体已经呈现基数大、增速快、寿龄高等特点。随着时间的推移,失能、半失能老年人的数量将持续增长,照料和护理老人的问题将日益突出。

  进一步优化提升养老服务体系,是我市主动适应传统养老模式转变,应对人口老龄化的战略选择。“4-2-1”型的家庭结构,使传统的家庭养老功能不断弱化,社会对专业化养老和社区服务的需求与日俱增。调查显示,我市已有26%的老年人愿意选择传统居家养老之外的集中养老、机构养老、日间托老等新型养老模式。

  进一步优化提升养老服务体系,是我市服务失能、半失能老年群体,促进社会和谐稳定的当务之急。目前,我市城乡共有失能、半失能老年人近5万人,占老年人口总数的19%。大量中青壮劳力面临着工作和生活的双重压力,照顾这部分失能、半失能老年人可谓力不从心,迫切需要社会化养老服务予以解决。

  进一步优化提升养老服务体系,是我市扩大消费和促进就业的有效途径。庞大的老年群体对照料、护理的需求,构成了巨大的养老消费市场。据推算,到2015年我市老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过3亿元,养老服务就业岗位潜在需求将超过3000个。

  优先发展养老事业,是一项十分现实的民生幸福工程,对于加快转变我市经济发展方式,维护社会公平正义,推动基本公共服务均等化,都具有十分重要的促进作用。各级各部门应充分认识优化提升我市社会养老服务体系的重要性和必要性,采取切实有效的措施,把我市社会养老服务体系建设提高到一个新的水平。

    二、尽早制订我市社会养老服务体系发展目标

  国家于去年年底出台了《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》,对居家养老环境建设、城乡社区养老、机构养老、社会养老服务装备、养老服务信息化建设方面提出了工作要求。省政府于去年9月制订出台的《关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》(苏政发[2011]127号),也提出了“十二五”期间全省社会养老服务体系发展目标。南通市在《关于全市养老服务体系建设工作主要任务及责任分工的通知》(通办发2011第48号)中也已明确未来几年养老服务体系建设的总体目标。

    近年,我市紧紧围绕老年人服务需求,积极发展社会养老服务事业,取得了明显成效。但是,我市养老服务还存在着总量供给不足、结构不合理、服务水平不高等问题。各类养老机构床位数仅占老年人总数的1.77%,离省市标准存在较大差距;居家养老服务刚刚起步,实际运作仍在探索之中;政府部门对民办养老机构的扶持力度不大,优惠政策落实不到位等等,社会养老服务供需矛盾仍然十分突出。必须加快制订我市养老服务体系发展目标,统筹推进全市养老服务机构建设,以适应我市快速发展的经济社会形势,满足日益增长的老年人群生活实际需要。

    根据国家、省、南通市相关文件精神,结合启东实际,建议我市社会养老服务体系建设目标应设定为:

到2015年,全市基本形成规模适度、结构合理、制度完善、管理规范、服务专业、运行高效、投资多元、可持续发展的社会养老服务体系。

1.养老机构床位数略高于南通市标准,以让更多的老年人享受发展成果。目标设为每千名老年人40张,各类养老机构床位总数超过10000张。其中,社会投资兴办的养老机构床位占养老床位总数的比例达到50%以上,护理型床位占养老床位总数的30%以上。

2.社区居家养老服务中心(站)建设和“老年关爱之家”形成体系、覆盖城乡,并建立政府为符合条件的困难老年人购买养老服务制度。

3.建成“虚拟养老院”系统,全面建立养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络,基本实现全市80周岁以上独居、空巢家庭老年人居家呼叫系统和应急救援网络全覆盖。

4.养老护理人员培训率达100%,持证上岗率达到60%以上,其中公办养老服务机构护理人员持证上岗率达到100%。

    三、切实推进优化提升社会养老服务体系相关建设

   社会养老主要由机构养老、居家养老和社区养老三部分有机组成。近年政府公共养老服务开始由补缺型向普惠型转变,社区养老方兴未艾、蓬勃发展。优化提升社会养老服务体系,要面向城市乡村所有老年群体,需综合考虑机构养老、居家养老、社区养老及其所需的政策、资金、设施、人才、信息、组织监管、技术保障等各项配套因素,确保全体老年人共享改革发展成果。

    (一)加快养老机构增量扩容建设,推进机构养老主体多元化。

    传统的机构养老主要面向五保户、离退休老人,各类失能、半失能、不宜居家养老的老年群体,具有显著的供养型、养护型、医护型特点。随着观念的更新、社会的进步,有越来越多的普通老年群体开始主动选择机构养老,机构养老呈现出养生化、小康化、高档化趋势。我市现有的养老机构越来越不能适应当前养老服务业的发展,规模小、床位少、服务质量不高的矛盾日益突出。必须大力扶持各级各类养老机构建设,加快形成低、中、高档配套,养、护、助功能齐全,公办、民办并举,多种形式共同发展的机构养老服务体系。增建公办养老机构。新建扩建区域性中心敬老院。根据区划分布、区位特点和现有五保老人入住情况,有计划、分步实施区域性中心敬老院新建扩建工程,进一步提升五保户集中供养率。扩建市老年公寓。整合现有资源,实行多元化投资,对现有老年公寓进行扩容扩建,进一步满足机关、企事业单位离退休老年人集中养老需求。新建老年福利中心。根据全市总体布局规划,适时在主城区之外的人口密集城镇筹建老年福利中心,以满足当地机关、企事业单位离退休老年人供养需求。鼓励社会力量兴办养老机构。科学运用政府资金导向功能调动民间投资积极性,鼓励和扶持各类社会力量兴办养老机构。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则,建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度,支持企事业单位、集体组织、民间组织及个人等社会力量,以独资、合资、合作等形式兴办养老机构。对已建成的民办养老机构,政府要对其进行建设补贴和运营补贴,鼓励其向周边居家养老延伸服务。探索建立农村“老年关爱之家”。按照省关于加快建立农村互助式养老的目标要求,鼓励各村流转宅基地或利用个人、集体空置房或闲置建设用地等资源,通过集体、社会和个人出资等办法,采取单独设立或就近联户等形式,建设床位设置较少的农村“老年关爱之家”,以满足农村老年人“离家不离村、村中享天年”的养老服务需要。建设一定数量的中高端养老机构。充分放大毗邻上海的区位优势,吸纳各方资金,在新城区、圆陀角、吕四港、启隆乡等地兴建集“休闲养老、康复养老、旅游养老、工作养老”于一体的中高档养生养老平台,打造我市养老产业中高端品牌。

   (二)加快居家养老服务中心建设,推进社区养老服务多样化。

    居家养老与机构养老相互独立、互为补充,构成了中国特色的社会养老服务体系。居家养老虽然是最传统的养老方式,但仍是当前绝大多数老年人的现实选择。建设居家养老服务中心,是社区养老向居家养老辐射延伸的有益尝试,在社会养老服务体系中担负着十分重要的功能。它在政府主导下、于机构养老之外,为社区老年人提供福利性服务、非营利性服务、社会互助性服务、志愿者服务和市场化服务,具有家庭赡养性、社区照料性、社会支助性和政府托底性。镇乡、街道、开发区要充分整合周边养老机构、单位食堂、餐饮企业等公共资源,规划建设集短期托养、日间照料、援助服务、文化娱乐、康复健身等功能于一体的综合居家养老服务中心;各村(居)要根据本区域资源和老年人实际需求,建设服务中心站,因地制宜地为服务区内老人提供个性化、多样化服务。市政府主管部门要切实担负起居家养老服务的规划和指导、服务资源整合、老年信息收集、政府购买服务实施、服务质量监控等职责,在实践中不断探索和完善服务平台和管理平台的建设。

    (三)加快社区养老服务设施建设,推进养老服务城乡一体化。

    丰富的老年活动场所、完善的养老服务设施,是广大老年人得以迈出家庭、融入社区、走向社会的重要前提。各级各有关部门要按照统筹城乡发展的要求,切实加大对养老服务设施的投入,努力推动公共服务资源向养老服务延伸,特别是要向条件薄弱的农村倾斜。镇乡、街道、园区要加快适合老年人的教育、文化、体育、医疗等为老服务设施建设, 积极创造条件,引导老年人参与丰富多彩的社会生活。社区、村(居)要增加投入、整合资源,建设有充足活动器材、有丰富活动内容的老年活动室;机关、学校和相关单位,要积极开放活动场地和娱乐设施,尽可能为老年人活动提供便利;城镇社区应加快建设老年心理咨询室,帮助老年人缓解心理健康问题,促进精神养老与物质养老协调发展。

  (四)加快“虚拟养老院”平台建设,推进养老服务手段信息化。

     充分利用现代信息技术和现有网络资源,建设横向到边、纵向到底、上下贯通、左右连接的新型数字化“虚拟养老院”,是养老服务体系发展的新亮点。“虚拟养老院”让老人不出家门即可享受到多层次、个性化的养老服务需要,实现养老机构与居家老人点对点的对接;“虚拟养老院”也使系统范围内的养老服务资源得到有机整合,实现所有养老机构间的资源共享、服务协同。要有针对地选择“一键通”、12345热线、为老服务热线、社区服务热线等呼叫服务系统展开试点,加快建设覆盖城乡的养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络。政府主管部门要切实履行起对“虚拟养老院”服务的监管职能,督促信息管理平台和服务输出机构协同对工单派出、服务过程、收费情况进行管控,确保“虚拟养老院”的实体服务优质规范。

   (五)加快养老服务人才队伍建设,推进养老服务人员专业化。

     养老服务人员主要由从业人员、志愿者和社会义工构成。服务人员的专业素质决定了养老服务行为的科学化程度,决定了养老服务业的总体服务质量,也直接决定着被服务老人的幸福感受度,必须切实加强对服务人员的教育、培训和管理。发展养老护理职业教育。依托市职业教育学校建立我市养老服务培训基地,对从业人员广泛开展家政服务、养老护理、病患陪护等技术轮训,推行职业技能认定,督促护理人员持证上岗。开发社区养老服务公益性岗位。引导更多的大中专毕业生、零就业家庭人员、城乡低保人员及其他就业困难人员,通过专业培训后进入养老服务机构就业。建立养老服务志愿者队伍。探索建立劳务储蓄、以工代赈、邻里互助等服务机制,促进生活照料、医疗咨询、精神慰藉、法律援助等志愿服务制度化、常态化。壮大社会义工队伍。将养老服务引入社工领域,鼓励具有一定专长的社会工作者针对老年人生理、心理特点,积极开展养老服务,提高养老服务对象的生活质量。

  四、不断强化养老服务体系建设的政策扶持和宣传教育

   (一)强化行政推动。进一步建立健全党政主导、养老服务工作机构组织协调、相关部门各司其职、社会广泛参与的领导体制和运行机制,将社会养老服务体系建设列入市委、市政府对各级各有关部门目标责任制考核范围。适时召开全市养老服务工作会议,动员全社会关注养老事业发展,支持和参与养老服务体系建设。发展改革部门要把养老服务体系建设列入中长期国民经济和社会发展规划以及年度计划,及时办理养老服务基础设施建设项目审批手续。民政、老龄部门要充分发挥职能作用,做好规划、指导、协调、扶持和管理工作。住建部门要按照国家有关规定将养老机构建设、老年人福利设施纳入城市公共设施建设规划,统一规划、同步实施。公安消防部门要健全和规范养老机构建设准入制度,对民办养老机构建筑物耐火等级达到2级以上的,在配备必要的消防设备后予以认可。人社部门要加强家政服务、养老护理、病患陪护、社区照料等与养老服务相关的职业技能培训与鉴定。

    (二)突出政策支持。建议各级各有关部门高度重视、认真落实国家、省和市有关非营利性养老机构建设的扶持政策。完善土地供应政策。根据城市总体规划和养老服务设施专项规划,将老年服务设施建设用地纳入全市土地利用总体规划和年度计划并予以优先安排,同时积极盘活存量建设用地,为养老机构建设提供保障,切实保障老年服务设施建设合理用地需求。按照省有关规定,合理控制养老机构建设用地地价,切实降低建设成本。执行税费优惠政策。按照省有关规定,对福利性和非营利性的养老服务机构免征营业税、房产税等税赋。企业对养老机构的捐赠,在年度利润总额12%以内部分准予免税。养老服务机构水、电、气、数字(有线)电视、电话费用,按居民用户标准收取,初装费减半收取。健全医疗服务政策。支持在养老机构内设置或合作设立医疗站点,对符合条件的纳入城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。基层医疗卫生机构要进一步做好辖区内老年人居民健康档案工作,定期为老年人提供健康管理服务。实行财政补贴政策。积极探索养老福利“费随人走”机制,逐步形成公共财力“补老人、补服务、补项目”的供给方式。对于农村“老年关爱之家”、民办养老机构、居家养老服务中心(站),实行建设和营运补贴;对于城区助餐点和老人日托所,实行营运补贴;对于养老护理职业技能培训,实行项目补贴;对于特殊困难老人和老年群体,政府为其购买部分服务。落实老年优待服务政策。切实推进落实《启东市老年人优待办法》,凭《优待证》为老年人提供半价或者免费乘公交、游览公益性文化设施等优惠服务。创新产业扶持政策。研究制定养老服务产业政策,鼓励国有资本、社会资本、民间投资兴办养老服务机构。支持在新城区、圆陀角、吕四港等地规划建设大型老年服务龙头企业。

    (三)优化监督管理。一是健全养老服务机构和服务组织监管体系。建立和完善各类养老机构的准入、经营、管理、转让、退出、年检等制度,重点要明晰准入条件;开展“养老机构”星级评定工作,以评促管,优胜劣汰,推动发展。加大执法力度,切实维护养老服务机构、服务组织和服务对象的合法权益。二是建立政府养老服务补贴资金绩效评估体系。定期评估、审查养老服务财政专项资金的落实和使用,定期评估养老服务机构和服务组织的服务技能和服务质量,对工作力度大、成效明显的予以奖励,优先扶持。三是发挥行业协会作用。成立养老行业相关协会,制定行业发展规划,加强行业规范与指导,提升行业监管和服务水平。四是建立意外伤害保险。逐步推行入住老人办理意外伤害保险制度,规避养老机构的运营风险和减免入住养老机构老人因意外伤害而产生的医疗费用。

    (四)营造社会氛围。围绕建设社会主义核心价值体系,大力弘扬中华民族传统美德,在全社会深入开展敬老、爱老、助老教育。政府各有关部门要认真学习、宣传、贯彻《中华人民共和国老年人权益保障法》、《江苏省老年人权益保障条例》和《启东市老年人优待办法》,增强全社会保护老年人权益的法律意识。机关、企事业单位和社会团体要把敬老、爱老、助老宣传教育作为干部职工思想道德建设的重要方面。教育部门要把敬老、爱老、助老作为中小学道德教育的重要内容。宣传、文化等部门要加大宣传力度,及时报道各地、各部门发展养老服务事业的好经验、好做法。要结合文明社区、文明村镇、文明家庭等创建活动,开展各种形式的敬老活动,树立和表彰先进典型,形成人人尊重、关心、帮助老年人的良好社会风尚。